Als een burger de overheid nodig heeft, en de overheid neemt een beslissing, dan moet de overheid deze beslissing op verzoek opnieuw kunnen overwegen. Want wellicht kan het beter voor de burger. Vanwege belangen die de overheid misschien nog niet goed kende. Of via oplossingen die de beslisser nog niet had bedacht. Ook kan het goed zijn om nog eens goed door te spreken waarom de overheid zo wil beslissen. Van een geslaagde heroverweging wordt iedereen beter.

Dat is precies waar de bezwaarprocedure uit de Awb voor is bedoeld. Problemen open bespreken en beter oplossen. Dat is ook waar vele gemeentelijke pilots, onderzoeken en commissies weer naar toe willen.

Er komt te weinig van. De realiteit van de rond 1.5 miljoen jaarlijkse bezwaarprocedures is meestal die van een juridische behandeling. Daarin laat het bestuur het besluit verdedigen en nodigt de burger uit om de besluitvorming aan te vallen.

Dat is economisch, sociaal en qua maatschappelijke verhoudingen een gemiste kans. Al twintig jaar doen organisaties en experts pogingen om een probleemoplossende bezwaarbehandeling te realiseren en tot de voorkeursbehandeling (default) te maken. Zij lopen op tegen drie belangrijke barrières:

1. De responsieve manier van werken vraagt om een omslag in werkwijze, attitude en cultuur. De contouren staan weliswaar, maar er is nog uitwerking, testen en landelijk valideren nodig. Zeker bij complicaties die kunnen optreden. De variatie is te groot. Daardoor kan de informele behandeling nog niet op tegen de in groot detail uitgewerkte juridische behandeling waarop overheidsorganisaties en hun juristen dus terugvallen.
2. Als er al een gedeelde, evidence-based praktijk ontstaat, dan hangt brede invoering af van ondersteunende en belemmerende factoren. Denk aan steun vanuit de leiding, voortrekkers, opleiding, financiering, op uitkomsten voor burger gerichte cultuur, ondersteunende IT, verantwoording en carriè Die factoren zijn bekend uit de internationale implementation science. Implementatie van wat werktvraagt om een langjarig, goed ondersteund invoeringstraject, waarin procedures, governance, verantwoording en monitoring in samenhang worden doorontwikkeld.
3. Middelen voor processuele en rechtsstatelijke innovatie zijn gering en tijdelijk. Daardoor ontstaan steeds weer kleine pilots en programma’s met grote kwaliteits- en continuïteitsproblemen. Het wiel wordt honderden keren in een eerste, hoekige versie uitgevonden. Verbetering blijft uit, juridisering en maatschappelijke onvrede nemen toe.

Hieronder werkt onze groep van onderzoekers, praktijk-ontwikkelaars en conflictoplossings-experts uit hoe dit patroon kan worden doorbroken. Daarbij richten we ons in eerste instantie op de besluitvorming in het sociaal domein, de ruimtelijke ordening en het veiligheidsdomein.

We vragen aan de portefeuillehouders in de ministeries en bij de VNG om deze ontwikkeling vol te ondersteunen. En om daarvoor een weg te vinden. Whatever it takes. 

1. Er staat veel op het spel voor burger, professional en overheid

Want dit zijn de grote belangen bij goed functionerende bezwaarprocedures:

• Voor burgers is de bezwaarprocedure een manier om gehoord te worden en hun problemen rechtvaardig op te lossen (Staatscommissie rechtsstaat, Aanbeveling 9.4). Zijn ze wel rechtzoekende? Het gaat om hun hulpvraag.
• Voor overheden is het een moment om besluiten aan te passen, zodat burgers betere oplossingen en snellere resultaten krijgen, met zo min mogelijk vertraging, complicaties of gebruik van procedures uit oneigenlijke motieven.
• Voor de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening draait het in hoge mate om de kwaliteit van de besluitvorming in het sociaal domein, in de ruimtelijke ordening en in het veiligheidsdomein. Bezwaren zijn cruciale contactmomenten met de burgers voor wie gemeenten het doen.
• Voor juristen die het bestuursrecht toepassen, rechtshulpverleners en mediators is het een fase waarin zij vroegtijdig aan betere en meer rechtvaardige uitkomsten kunnen bijdragen.
• Voor bestuursrechtelijke rechtscolleges is het een middel om de belangrijkste kwesties scherp te krijgen en hun werklast beheersbaar te houden.
• Voor financiers van rechtsbescherming (zoals JenV en de betrokken overheidsinstanties) is de voorfase ook een instrument om kosten te beheersen. Voorkomen moet worden dat een aanzuigende werking ontstaat en dat elders in de keten – bijvoorbeeld bij de primaire besluitvorming of in de bestuursrechtspraak – nieuwe knelpunten ontstaan.
• Voor de economie is het om minimaliseren van transactiekosten wezenlijk: participatie, ondersteuning, bouwen, duurzaam de hulpbronnen beschermen en veiligheid zijn motoren van de economie. De beslissingskosten lopen uit de hand en beheersing daarvan is cruciaal voor de productiviteit van de mensen, bedrijven en overheden die samen de economie vormen.
• Voor burgemeesters is toezien op een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften, klachten en de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie een belangrijk deel van hun neutrale rol ( 170 Gemeentewet).

We werken ieder van die belangen graag uit in een gedetailleerde en gekwantificeerde business case. Met daarin de kosten en baten en – nog belangrijker – hoe de investering kan worden terugverdiend door de ministeries en overheden die investeren.

2. Een rijk potentieel van verbetermogelijkheden

Het potentieel van kennis en goede praktijken waarvan gebruik kan worden gemaakt, is groot. Zie bijvoorbeeld:

• Wever, Kwaliteit van bestuursrechtelijke bezwaarprocedures, 2020; 
• Mein en Marx, Handboek oplossingsgericht werken bij bezwaar, 2021;
• Marseille en Wever, Oplossingsgerichte bezwaarbehandeling in de Algemene wet bestuursrecht, 2022; 
• Directie Rechtsbestel, Een beschikkingenfabriek: Een bloemlezing van citaten over procedures tussen burger en overheid en het procedeergedrag van de overheid, 2023).
• De vele handleidingen en methoden die ontwikkeld zijn in lokale pilots met vernieuwde manieren van werken, zie bijvoorbeeld Divosa, Samen tot je recht komen.

Voor politiek en bestuur is dit een belangrijke prioriteit:

• Het ontwerp van de Wet versterking waarborgfunctie Awb beoogt onder meer versterking van de menselijke maat, de evenredigheid en het dienstbaarheidsbeginsel. Informele behandeling en probleemoplossing worden daardoor belangrijker. De uitvoeringsorganisaties hebben echter grote zorgen over de effecten daarvan op de werklast en hebben behoefte aan goed gevalideerde werkwijzen om bij grote hoeveelheden beslissingen de standaard, de gelijke behandeling en het maatwerk te kunnen integreren.
• De Voortgangsrapportage toegang tot recht van Staatssecretaris Struycken/Ministerie van Justitie en Veiligheid van 13 december 2024 gaat uit van een missie- en visie document. Missie is om: Samen de toegang tot het recht te borgen en te versterken. De burger staat hierbij centraal. De visie waar men naar toe wil werken is dat iedereen een passende en duurzame uitkomst kan vinden voor een (juridisch probleem). Direct relevant voor dit project is het Actieplan Meer vertrouwen, minder onnodige procedures. Het ministerie wil werken aan:
  • Een afwegingskader voor procedeergedrag van de overheid;
  • Een kennisplatform met handreikingen;
  • Randvoorwaarden voor succesvolle inzet van de informele aanpak; en
  • Een digitale oriëntatie- en bezwarentool.
• Voor het uitvoeren van deze wet, missie en maatregelen zijn echter maar zeer beperkt middelen beschikbaar.

1. Contouren van programma-ontwikkeling
   
2. Doelstelling

Het te ontwikkelen programma heeft het volgende doel:

Bezwaarfases zo inrichten en duurzaam implementeren dat de bovenstaande belangen die op het spel staan zo goed mogelijk worden gediend.

1. Coalitie

Een aantal groepen wil dit programma verder brengen en zet gespecialiseerde menskracht, huisvesting en andere al bekostigde resources in om daarin eerste stappen te zetten. Het programma kan worden gedragen door de volgende organisatie.

• Nederlandse Mediators Vereniging,
• Genootschap van Burgemeesters,
• Vereniging voor Bestuursrecht (VAR)
• VNG
• Hague Institute for Innovation of Law.

1. Expertise

Dit zijn de experts die het programma willen helpen trekken met hun cv’s op LinkedIn.

Bert Marseille, Ymre Schuurmans, Gertrude Slag, Willem Ruiterman, Maurits Barendrecht, Arnt Mein, Gjalt Schippers, Lieke Metzemakers, Addie Stehouwer, Jon Schilder, Marc Wever, Hans Broekhuizen, Ivo Logtenberg, Nikki Lübeck, Michiel Scheltema, Nick Steenhagen

1. Financiering en menskracht voor ontwikkelactiviteiten op voldoende schaal

Financiering en menskracht zijn voorzienbaar een grote bottleneck. Wat we verwachten tegen te komen:

• Welwillende interesse en mogelijk een aanbod van startfinanciering;
• Veel belemmeringen voor een groter, langjarig programma: de begrotingsposten van  JenV, BZK en de VNG, hun begrotingsprocessen, hun tenderregels, bezuinigingen van 20% op ministeries, regels die inhuur van consultants verbieden;

Deze belemmeringen willen we eerst bespreken met de betrokken directeuren en zien of een oplossing mogelijk is. We verwachten:

• Bereidheid bij de directeuren Rechtsbestel, Democratie en bestuur en Constitutionele zaken van JenV en BZK en bij de directie van VNG om onder ogen te zien dat dit probleem steeds terugkeert.
• Ook zij ervaren waarschijnlijk dat serieuze ontwikkeling van betere toegang tot recht, rechtsbescherming, vereenvoudiging of vermindering van regeldruk door de huidige werkwijzen wordt bemoeilijkt, zodat een andere aanpak welkom is..
• Ook zij hebben waarschijnlijk het probleem dat ze steeds neen moeten verkopen en ook zij zien hun eigen programma’s en menskracht steeds weer aflopen en tijdelijk zijn. Of dat er wel geld is voor ad hoc oplossingen die niet erg kansrijk zijn.
• Bereidheid bij de Tweede Kamer en bewindslieden om daarin mee te denken, want ook die hebben in de huidige opzet weinig invloed op de budgetten en de prioriteiten.

1. Activiteiten en fasering 

Bereiken van de doelstelling betekent dat het programma een aantal nu al voorzienbare activiteiten en fasen zal hebben. Ieder van die activiteiten is wezenlijk om tot brede invoering van verbeteringen te komen.

In het kader hieronder staan de invalshoeken opgesomd die volgens de experts relevant zijn. In het programma werkplan zullen die verder worden uitgewerkt en begroot.

A. Planningsfase met onder meer de volgende activiteiten.

1. Overleg met de onder Financiering en menskracht genoemde stakeholders op basis van deze startnotitie.
2. Opstellen van een businesscase.
   • Kosten en baten.
   • Hoe de (publieke) investeerders hun investering kunnen terugverdienen.
3. Voldoende committeren van deze stakeholders.
4. Inrichten van een regie-organisatie, al dan niet binnen een bestaande instelling.
   • In de omgeving van het bestuursrecht bestaan verhoudingsgewijs veel positieve ervaringen met goede samenwerkingsrelaties tussen praktijk, wetenschap en ministeries.
   • Prettig contact met de overheid, VAR, verbetering in tranches van de Awb.
   • Daar kan van worden geleerd bij de inrichting.B. Onderzoek, ontwikkeling en monitoring van bezwaarbehandeling: 

1. Ondersteunen van al actieve adviseurs bij het verder ontwikkelen van veelbelovende bezwaarbehandelingspraktijken in gemeenten.
2. Systematische validatie van best practices door de vorming van professionele standaarden en/of een behandelrichtlijn die mede is gebaseerd op kennis uit de internationale literatuur.
   • In de bezwaarpraktijk bestaan al vele handleidingen en best practices die mogelijk tegen beperkte kosten kunnen worden benut en geconsolideerd in prototypes.
   • De rechtspraak heeft methodieken voor ontwikkeling van professionele standaarden.
   • De wijze van werken bij behandelrichtlijnen in de zorg geeft invulling aan een hoger ambitieniveau. Hier vindt objectieve en systematische vergelijking van twee meest plausibele opties voor ieder cruciaal onderdeel van de werkwijze plaats.
   • Daarmee kan de legitimiteit en de effectiviteit van de aanbevelingen in aanzienlijke mate worden versterkt, met meer momentum voor de implementatie (zie onder).
   • Ook zijn behandelrichtlijnen een middel om standaardisatie en maatwerk in evenwicht te brengen. De professional en de client krijgen de relevante informatie. Zij nemen de beslissingen over toepasbaarheid in het individuele geval.
3. Bemensing en aansturing van een onderzoeksgroep, een expertgroep en zo mogelijk een groep ervaringsdeskundigen.
   • Dit zijn de rollen die nodig zijn om de best practices/standaarden/ behandelrichtlijn op te stellen, te valideren en op bruikbaarheid te testen.
   • De verwachting is dat bemensing deels kan doordat mensen uren besteden vanuit bestaande rollen en budgetten. Er zullen echter ook full time en betaalde rollen nodig zijn.
4. Ontwikkelen en monitoren van uitkomstcriteria voor bezwaarprocedures.
   • Validatie bij experts en ervaringsdeskundigen is nodig, met inbreng van stakeholders (die mogelijk ook belangen hebben).
   • Een aantal standaardcriteria is onmisbaar om werkwijzen objectief met elkaar te kunnen vergelijken. En ook om te kunnen meten of daadwerkelijk verbeteringen optreden.
   • Criteria hebben waarschijnlijk in ieder geval elementen uit: ervaren procedurele rechtvaardigheid; waarden als menselijke maat, dienstbaarheid en evenredigheid; het daadwerkelijk bereiken van overeenstemming of een aanvaardbare beslissing; de beslissingskosten voor de bezwaarmakende burger, de belanghebbende, de overheid en de partners in de keten.C. Werken aan organisatorische versterkers en barrières (organisatiestandaarden):

1. Evidence-based practice realiseren is meer dan het delen van goede praktijken. Er is een interessante implementation science ontstaan over de ondersteunende en belemmerende factoren. Deze zijn zeer herkenbaar voor ons als experts op het gebied van bezwaarprocedures.
2. In het sociale domein heeft onder meer het Instituut voor Publieke Waarden onderzocht wat belangrijke factoren zijn om burgers maatwerk effectief te bezorgen, waaronder de inrichting van werkprocessen, verantwoording en bekostiging.
3. Dit is een voorlopige lijst met belangrijke factoren voor het succesvol invoeren van “wat werkt.” De literatuur en onze ervaringen laten zien dat deze factoren optellen en elkaar versterken. :
   • IT/platform ondersteuning aan de kant van burgers (zie het bezwaarplatform dat door Justice42 is gebouwd).
   • Meer in het algemeen de wijze waarop advocaten, sociaal raadslieden, hulpverleners en informatiewebsites zoals het Juridisch Loket  burgers begeleiden in de bezwaarfase.
   • Of burgers in al hun interacties met overheden en gerechten vragen om een effectieve, probleemoplossende behandeling.
   • Opleiding van behandelaars (beroepsopleiding en in de organisatie).
   • Interne procedures en IT platforms bij de overheid. Waaronder de bemensing van de behandeling met interne of externe commissies, mediators of bezwaarbehandelaars.
   • De houding van leiders en hun voorbeeldgedrag.
   • De houding van verzekeraars van overheden, toezichthouders en bepalers van verantwoordingsprocessen, zoals rekenkamers en accountants.
   • Het formele en informele mandaat van wetgevers, rechters en leidinggevenden om evidence-based te werken.
   • De kosten-effectiviteit van de nieuwe werkwijze en wie profijt heeft van de bereikte besparingen.
   • De continuïteit van de funding voor de nieuwe werkwijze en hoe meer in het algemeen de financiering deze stimuleert.
   • De gedeelde waarden en cultuur op de werkvloer en of de nieuwe werkwijze daar uitdrukking aan geeft..
   • De wijze waarop professionals de nieuwe werkwijze gezamenlijk leren kennen, kunnen toepassen en hoe deze hun carrière vooruitzichten bepaalt.
   • De wijze waarop richtlijnen worden gedeeld via train de trainer programma’s, met voortgaande begeleiding, intervisie en steun.
   • De wijze waarop taken die veel menskracht vragen kunnen worden gedelegeerd naar professionals met minder opleidingsjaren.
   • Of de nieuwe werkwijze eenvoudig is te begrijpen, te leren, over te dragen en waar te nemen, met name ook qua verschil in effectiviteit met de eerdere manier van werken.D. Testen en vergelijken van behandelwijzen
4. In de afgelopen decennia is er al veel ervaring opgedaan met onderzoek naar behandelpraktijken. De verwachting is dat door meer heldere uitkomstcriteria en een een meer duidelijke baseline van evidence-based werkwijzen ook steeds effectiever onderzoek kan plaatsvinden naar effectiviteit van alternatieve behandelingen.
5. Een volgende stap kan zijn dat het overleggen van testresultaten een voorwaarde is voor brede invoering en bekostiging.
6. Daarbij kan ook steeds meer aandacht ontstaan voor eventuele bijwerkingen en onverwachte kosten in de keten.E. Toelating en brede invoering
7. Als bepaalde werkwijzen aanzienlijk betere uitkomsten opleveren dan bestaande praktijken kan er een moment komen dat brede invoering wenselijk is.
8. Dan kan onafhankelijke beoordeling/certificatie van positieve effecten, bijwerkingen en kosten van de verbeterde procedures ten opzichte van de bestaande procedures wenselijk zijn.
9. Vervolgens kan deze invoering met maatregelen worden ondersteund die kritisch blijken te zijn voor brede toepassing (zie de organisatorische versterkers en barrières onder C).
10. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om regelgeving, bekostiging, governance en verantwoordingsprocessen. Denk bijvoorbeeld aan:
11. Een aanvulling in de Awb met verwijzing naar een handleiding of een behandelrichtlijn.
12. Regelingen van proceskosten bij vervolgprocedures bij de bestuursrechter.
13. Aanpassingen van wetten voor het sociale domein, de Omgevingswet of de bestuurlijke sanctie-oplegging.F. Consolidatie

1. Een goede bezwaarbehandeling zal continu onderhoud nodig hebben en er zullen nieuwe mogelijkheden komen om de behandeling te verbeteren.
2. Een plek waar coördinatie kan plaatsvinden en updates van handleidingen/richtlijnen gerealiseerd kunnen worden zal nodig blijven.

Daarvoor zal ook een permanente bekostigingssystematiek gevonden moeten worden.